Le mauvais esprit et l’“esprit de la loi”, ou la crise institutionnelle dans toute son horreur

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Le mauvais esprit et l’“esprit de la loi”, ou la crise institutionnelle dans toute son horreur


8 janvier 2007 — Washington est dans un de ces moments dangereux, lorsque l’équilibre des forces est en plein renversement, lorsque la loi n’existe plus que par l’interprétation qu’on en fait. L’esprit de la loi triomphe, et les dangers sont grands si le “mauvais esprit” s’impose, — c’est-à-dire la mauvaise volonté, la spéciosité, la chicanerie dans le domaine du légalisme, etc.

La situation est exceptionnelle pour différentes raisons qui conduisent au triomphe de la défiance, du soupçon, de l’acrimonie, de la rancœur. Le rappel du cheminement des positions des deux pouvoirs à Washington éclaire cette situation.

• Depuis le 11 septembre 2001, une situation d’exception existe aux USA. Cette situation a entraîné un renforcement considérable des pouvoirs de l’exécutif, mais nullement un transfert de pouvoirs (du législatif vers l’exécutif) et nullement un pouvoir absolu (de l’exécutif). A côté de domaines contrôlés très puissamment par l’exécutif existent d’autres domaines très importants où les pouvoirs législatifs et juridiques continuent à dominer conformément à leurs statuts.

• Durant cette période depuis 9/11 et pour ce qui concerne le domaine de la politique active, le Congrès a été réduit, d’ailleurs avec son accord tacite, à une chambre d’enregistrement. La domination républicaine jusqu’au 7 novembre 2006 s’est exercée à l’intérieur des chambres d’une façon dominatrice suscitée par la puissance du pouvoir exécutif, accompagnée d’une atmosphère de plus en plus délétère d’abus, de corruption, etc. La puissance républicaine au Congrès s’est exercée au détriment de la stature du Congrès.

• A côté de cette situation institutionnelle d’exception, les événements extérieurs qui avaient initialement justifié le renforcement de l’exécutif ont radicalement changé d’orientation et ont affaibli ce pouvoir de plus en plus fortement, jusqu’à une situation dramatique. Le résultat est, d’une part, un exécutif doté de très forts pouvoirs selon ce qu’on pourrait nommer la “coutume 9/11”, donc perçus comme exceptionnels ; et, d’autre part, ce même exécutif de plus en plus affaibli par les événements extérieurs. Les pouvoirs exceptionnels sont supportables si l’exécutif les mérite par sa force et sa réussite, et leur caractère non-institutionnel n’est pas mis en cause. Si l’exécutif s’affaiblit, ces pouvoirs sont perçus de plus en plus comme une imposture, une tentative de coup de force. Le non-institutionnel tend à devenir anti-constitutionnel.

• C’est évidemment ce qui s’est passé entre 2004 et 2006, d’une façon monstrueuse, à la mesure de la monstruosité de la catastrophe irakienne. Malgré la victoire électorale de novembre 2004 (réélection de GW), l’exécutif est perçu de plus en plus comme une imposture. Les élections du 7 novembre ont semblé apporter la caution populaire à ce jugement.

• Dès lors, on se trouve en ce début 2007, quatre jours après l’entrée en fonction du 110ème Congrès à majorité démocrate, dans le cadre d’une situation potentielle de ce que Tom Engelhardt décrit comme “the mother of all Constitutional crises”, — qui, si elle éclatait, ferait du Watergate une plaisanterie. Les mêmes situations, les mêmes textes sont perçus de façon radicalement différente par l’exécutif et le législatif, alors que des décisions urgentes concernant ces situations et appuyées sur ces textes doivent être prises, alors que chaque parti dispose de moyens d’interférer d’une façon antagoniste sur l’action de l’autre.

• Paradoxalement, le plus grave est dans le fait que le Congrès n’ose pas user de ses pouvoirs les plus incontestables, parce que la majorité démocrate craint que cet usage puisse se retourner électoralement contre elle. Il s’agit de la procédure d’impeachment contre le Président, que la majorité démocrate pourrait lancer mais qu’elle écarte de crainte de complications incontrôlables ; il s’agit aussi de ses pouvoirs budgétaires qui pourraient lui permettre de forcer à l’interruption de la guerre, que la majorité démocrate n’ose activer de crainte de se faire accuser de mollesse en matière de sécurité nationale. Dans les deux cas, paradoxe de la couardise : alors qu’on dénonce un conflit catastrophique pour le pays, on n’ose y mettre fin d’autorité alors qu’on en a les moyens, de crainte des retombées électorales.

… Car, évidemment, tout cela est dit en fonction des pressions engendrées par la guerre en Irak et la volonté affirmée de GW Bush de renforcer (“to surge” est l’expression consacrée dans cette affaire) le contingent US en Irak. Les démocrates (et nombre de républicains) sont en désaccord avec cette perspective. Les démocrates l’ont écrit au président, mais du bout de la plume, avec une grande prudence. Il n’empêche, la chose est écrite, donc actée officiellement (par une lettre de la Speaker de la Chambre Nancy Pelosi à Bush) et cela interdit une retraite précipitée.

La réaction de l’exécutif face à ce désaccord du législatif devrait être féroce. Il y a un mélange de brutalité, de vanité et de conviction dans la justesse de la position défendue, toutes choses qui ont marqué l’administration GW Bush depuis 9/11. Ainsi l’écrivent Jeremy Brecher et Brendan Smith, à propos de ce schéma de crise :

«The Bush administration has been historic in its refusal to share information with Congress or the public. It has strong motivations to continue to conceal such information, such as avoiding humiliation, further public exposure, and probable criminal liability. It has sent strong signals it will indeed refuse to provide such information. As Time magazine wrote just before the election,

»“When it comes to deploying its Executive power, which is dear to Bush's understanding of the presidency, the President's team has been planning for what one strategist described as 'a cataclysmic fight to the death' over the balance between Congress and White House if confronted with congressional subpoenas it deems inappropriate. The strategist says the Bush team is 'going to assert that power, and they're going to fight it all the way to the Supreme Court on every issue, every time, no compromise, no discussion, no negotiation.”

»As a result, the U.S. is headed toward what Tom Engelhardt has called “the mother of all Constitutional crises.”»

Aux limites de l’Etat de droit

Comme toujours, ce qui fait la gravité de l’affrontement, c’est la faiblesse des deux adversaires et l’absence de netteté des positions. Cette faiblesse parallèle n’est pas similaire, elle est même antithétique. L’un (GW) est faible parce que son action l’a profondément affaibli mais il lui reste une foi inébranlable dans ses convictions étranges ; l’autre (le Congrès) est faible par sa culpabilité implicite (d’avoir soutenu aveuglément l’administration) et son manque de volonté mais il a acquis une force nouvelle grâce au suffrage populaire. L’un (GW) est faible politiquement mais fort de caractère ; l’autre (le Congrès) est fort politiquement, à cause des élections, mais faible de caractère (si l’on peut parler d’“un caractère” pour un ensemble de deux chambres). L’un affirme la justesse de sa cause, l’autre s’appuie sur la justesse de son droit ; l’un est dans une position défensive alors qu’il est dans un état d’esprit idéalement fait pour l’offensive et l’autre est “acculé” à l’offensive alors qu’il est idéalement placé pour la défensive.

Brecher-Smith : «The Democrats' investigations could follow either of two strategies. One is to use hearings simply to service their '08 election goals by revealing some blemishes in Bush's Iraq policy — while letting the war, torture, spying, and other crimes continue unimpeded. The alternate is to investigate with the intent of driving a dagger into the soft underbelly of the Bush juggernaut — its criminal violation of the U.S. Constitution and U.S. and international law and its criminal coverup of its abuses.

»The upcoming hearings will undoubtedly include demands for information that the Administration has up till now refused to provide. The consequence will be a power struggle which could — if Democrats so choose — be the defining moment in the effort to establish legal and constitutional accountability for the Bush administration — and thereby force it to end the war.»

Il s’agit d’une perspective chaotique, une “guerre de tranchée” entre exécutif et législatif. Cette guerre se fera au travers d’auditions au Congrès, de refus d’obtempérer de l’exécutif, de demandes de documents secrets et de questions intrusives posées à des fonctionnaires de la part du Congrès, conduisant à des refus de communiquer des documents et des refus de répondre de la part de l’administration, etc. Surtout, cette guerre se déroulera en public, à ciel ouvert (c’est le cas des auditions du Congrès), là où les susceptibilités, les calculs des effets publics rendent difficiles les manœuvres de compromis qui apaisent les conflits. Ces conditions peuvent effectivement exacerber les positions, les radicaliser.

Peut-on en arriver à ce que décrit Paul Begala? «In the debate I predicted that, after the Democrats captured the Congress, Pres. Bush would provoke a Constitutional crisis by refusing to comply with congressional subpoenas.

»Pres. Bush, I predicted, will effectively tell Speaker Pelosi, “You send the Capitol Police to enforce your subpoena. I'll send the 82d Airborne to resist them. Let's meet on the Mall and see who wins.”»

C’est une situation où la prévision est difficile. Les conditions sont défavorables et rendent pessimistes parce que l’acrimonie est immense et que les événements extérieurs (la situation catastrophique en Irak) ne cessent de renforcer cette acrimonie. Les accusations d’inconstitutionnalité sont nombreuses, dans le domaine de l’incertitude par excellence aux USA : les pouvoirs de l’exécutif (du Président). Depuis FDR et sa première “présidence impériale” (en 1933 mais surtout à partir de 1940), Washington vit en contravention avec l’“esprit de la loi”. La Constitution a été faite pour restreindre les pouvoirs de l’exécutif mais c’est le contraire qui est affirmé depuis trois quarts de siècle, à cause de l’impératif devenu quasiment religieux de la sécurité nationale (auquel souscrit le Congrès). On atteint un “moment de vérité” parce que le Congrès appuie sa puissance nouvelle et l’exigence de sa prépondérance nouvelle sur le rappel de cet esprit de la loi alors qu’il a été complice de son viol depuis trois quarts de siècle, et plus que jamais depuis 9/11.

En un mot, on atteint aux limites de l’Etat de droit, pour se heurter à toutes les contradictions qu’il recèle. Les circonstances pressantes expliquent cette confrontation et rendent difficile d’en sortir sans crise majeure. En un sens, la “sortie de crise” (entre exécutif et législatif) ne pourrait se faire que dans une crise spécifique à ce moment des rapports politiques internes à Washington. Le moment politique équivaut à l’affrontement entre FDR d’une part, le Congrès et la Cour Suprême d’autre part, au printemps 1937 ou au Watergate de 1974, — sauf qu’il y a l’élément supplémentaire et d’une incertitude extrême, “hors de contrôle” des acteurs washingtoniens, de la guerre en Irak. (Dans les deux cas, 1937 et 1974, le législatif l’emporta. On ne voit pas qu’il en soit différemment cette fois-ci ; on ne voit pas, pourtant, comment GW Bush, avec son caractère et alors qu’il a la haute main sur cette guerre qui recèle par ailleurs toute l’incertitude extérieure du débat, pourrait être amené à céder. Il faut s’arranger de cette contradiction, qui fait tout le mystère du conflit.)


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